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杜万华 | 进一步完善破产制度，促进成渝双城圈建设

时间：2025-04-29

【编者按】近日，四川省法学会破产法学研究会2021年年会暨第三届破产法治•天府论坛——成渝地区双城经济圈破产协作专题研讨会在成都召开。川渝两地科研院校、破产法学术团体、法院及破产法庭、管理人协会、金融机构等共计110余人参加论坛。最高法院咨询委员会副主任、原审判委员会副部级专职委员、二级大法官杜万华应邀参加论坛并作主旨演讲。现将演讲全文进行刊载，以供学习交流。

各位领导、各位专家、同志们：

大家上午好！今天很荣幸受邀参加第三届破产法治·天府论坛——成渝地区双城经济圈破产协作专题研讨会。在这里，我预祝研讨会取得圆满成功。下面，我将以“进一步完善破产制度，促进成渝双城经济圈建设”为题，谈谈我对破产法律制度在成渝双城经济圈建设中的意义，以及如何在成渝双城经济圈建设中开展好破产审判工作，促进破产制度在四川和重庆真正落地，补齐两地社会主义市场经济制度的短板等方面的认识。

成渝地区双城经济圈建设，是党中央在新形势下为适应我国的全面改革开放，促进区域协调发展，推动我国经济高质量发展的重大战略决策。这一重大战略布局，是基于中国历史形成的城市群分布，顺应我国地区经济发展的规律而作出的。

通过几千年来的发展，我国逐渐形成四大城市群。第一个是长江中下游城市群，它主要包括上海、江苏、安徽等省市。这是唐宋以来中国经济南移后逐渐形成的经济中心，特别是在改革开放以来，它为我国经济的高速发展作出了重大贡献。第二个是珠江三角洲城市群，主要是广东省。这主要是近现代以来，特别是改革开放以来形成的中国改革开放前沿，也为中国经济的高速发展作出了重大贡献。第三个是京津冀等沿渤海湾城市群，这是中国近现代以来逐渐形成的城市群，它们有良好扎实的基础，是我国经济发展空间较大的地区。第四大城市群就是成渝城市群。成渝地区地处四川盆地，虽然地理位置相对封闭，但历史上它都是战略后方，经济和文化都不落后。抗战时期，中国能够战胜日本，四川和重庆作出了重大贡献。

目前，中国正处于经济产业结构调整，新旧动能转换时期。坚持全面改革开放，坚持经济全球化，仍然是我国经济发展的主基调。长江中下游城市群和加入了香港和澳门的珠江三角洲城市群（即粤港澳城市群），正以雄健的步伐推动着经济继续前进。近几年来，适应“一带一路经济带”建设的需要，成渝地区城市群的经济发展速度很快。2021年，四川和重庆两地的GDP合起来已经超过八万亿元，比起已超过十万亿元的广东和江苏还有较大距离，但与第三名的山东相比已经几乎比肩。这就证明，党中央作出成渝地区双城经济圈建设的决定是非常英明的，如果抓住这个机遇，不仅能够带动西部地区经济发展，推动“一带一路经济带”战略的落实，还能够为我国建设一个稳固而发达的战略后方，以备各种不期而遇的挑战。

正因为成渝地区双城经济圈建设在我国经济建设布局中具有重大意义，那应当如何开展成渝地区双城经济圈建设工作呢？这理所当然地成为了摆在四川和重庆各级领导、各种市场主体，以及两地人民面前的一项重大任务。我们应该充分的认识到，党中央对成渝地区双城经济圈建设的布局，不仅仅是一个地区产业结构的布局，也不仅仅是对发展这一地区生产力绘制一幅美丽的蓝图，更重要的是要通过在实践中不断加强和完善社会主义市场经济制度，进一步推动我国成渝地区经济高质量发展，带动西南地区社会主义经济建设快速发展，以进一步缩小东部地区与西部地区的发展差距，推动“一带一路经济带”建设，实现国家大后方建设的战略目标。要实现这一战略布局，关键之处，是要建立和完善社会主义市场经济制度！没有这一完整的制度体系做保障，这一战略目标是很难实现的！

应当看到，通过40多年的发展，国家已经初步建立了适应社会主义市场经济发展的法律体系，推动了我国经济快速发展。但同时也要看到我国社会主义市场经济制度以及对应的法律制度，还存在一些短板。市场经济制度主要体现在以下几个方面：第一，物权制度和知识产权制度。特别是围绕物权制度和知识产权制度形成的对应法律体系。第二，维护社会主义市场经济秩序的制度。特别是维护市场经济交易秩序的制度，以及国家对市场经济的管理制度，以及相对应的法律体系。第三，适宜市场经济体制发展的市场主体制度。经过几十年来的发展，目前这些制度中，市场经济交易制度、市场经济管理制度发展比较完善，特别是交易制度中合同制度，已经形成了完整的法律体系。同时市场经济中物权制度和知产制度经过几十年的探索，已经初步形成了较为完整的具有中国特色的中国物权制度体系和知识产权制度体系。

但是，在市场主体制度方面还存在一些差距。就市场主体进入市场的许可、活动管理等方面，法律制度相对完善。而在市场主体的救治和退出的制度和工作机制方面，则还是整个社会主义市场经济制度体系中的短板。如果把社会主义市场经济制度体系比喻成一个木桶，那市场主体救治和退出制度和工作机制中的破产制度，则是短板中的短板。这块短板的存在，造成了营商环境难以改善，债权人的权利难以得到平等保护，投资者的积极性受到严重影响；导致了各种生产要素难以根据市场需要及时进行重新组合，制约了我国社会主义市场经济发展的质量及效果，甚至影响到社会的和谐和稳定。

全国的情况是如此，作为西部地区四川和重庆，其情况也大致相同。因此，在成渝双城经济圈的建设中，我们就应当按照党中央的战略部署，不仅要大力发展生产力，还应当将社会主义市场经济制度的完善，特别是社会主义市场经济主体的救治和退出制度和工作机制的建立放在重要位置，积极、主动地补齐短板。我认为这是开展成渝双城经济圈建设的重中之重。只有这块短板补齐了，特别是破产制度真正建立起来了，营商环境的改善才有保障，市场在资源配置中发挥决定性作用才能真正落到实处，市场主体的积极性才能充分调动起来，成渝双城经济区建设和发展才能有声有色地开展起来。所以，破产制度对成渝地区双城经济圈建设具有非常重要的意义，在座的领导、同志们以及从事破产理论研究和法律实务的同志们，应当看到这个问题的重要性。

那么，在成渝地区双城经济圈的建设过程中，应该如何进一步完善破产制度？

首先，需要进一步加强破产审判专业化机构和专业化审判队伍建设。没有专业化的审判机构和专业化的法官队伍队伍，破产审判工作是很难有效推进的。这一点，是过去30多年的经验和教训。早在1986年，我们就有了破产法，但破产制度长期不能落地。究其原因，就是我们没有专业化的审判机构和专业化的法官队伍。正是在总结这些经验教训的基础上，最高人民法院在2015年开展清理僵尸企业,推动产业结构的调整和新旧动能转换工作时，就把建立破产审判的专业化机构和队伍放到了首要位置。近几年来，全国的破产审判工作得到长足发展。目前，全国已经建立了15个破产法庭，包括成都的破产法庭和重庆的破产法庭；同时在各级法院还建立了100多个破产审判庭。在破产审判机构建设的同时，专业化的破产审判队伍也得到快速发展。正是在专业化审判机构和审判队伍快速建立后，破产案件审理的数量快速增长，全国破产审判工作得到快速发展。但是这一快速发展与补齐社会主义市场经济制度短板的需要之间，的确还存在很大的距离。

从成渝地区来讲，成都的破产法庭和重庆破产法庭我都去看过，发展很不错，取得了很大成绩。除破产法庭外，四川和重庆的法院还建立了一些破产审判庭。从长远来看，当前数量的破产法庭和破产审判庭还不能完全适应未来破产审判工作的需要，或者说还不能完全适应未来成渝地区双城经济圈建设对市场主体救治和退出工作的需要。2021年，四川的QDP达到53700多亿元，重庆达到27900多亿元，两地相加已经达到81600多亿，这个经济体量远远超过浙江，并与第三名山东（83000多亿）非常接近。随着成渝双城经济圈建设的推进，特别是随着“一带一路”经济发展战略的推进，四川和重庆的经济总量还会提高。在此背景下，当然需要对在市场竞争中出现的危困企业和其他市场主体进行“战地救护”，让受伤的企业和其他市场主体经过“治疗”重返市场经济的战场，对“死亡的企业”进行清理，释放闲置的生产要素，用市场化方式实现资源的重新整合。要完成这一任务，就需要相当数量的破产法庭和破产审判庭。我曾经在许多地方说过，要把人民法院办成“生病企业的医院”。有“医院”就要有“医生”，这个“医生”就是我们的专业化法官、管理人和其他参与者。

应当看到，当前成渝地区破产审判工作机构和队伍建设要适应成渝地区双城经济圈经济建设的需要，除应当适时增加相应破产审判机构和专业法官队伍，还应当在队伍素质的提高上下功夫。例如，在处理破产案件中，有些法官就认为，法官只做法律判断，不做商业判断。其实，在破产案件的处理过程中，如果没有准确的商业判断，那企业应当破产清算，还是应当重整的法律判断，是无论如何也做不出来的。因此，一个有良好专业素质的破产法官，不仅应当懂破产法律专业知识，还应当具备一定的经济知识。只有将法律判断和商业判断有机结合起来，案件的处理才会有良好的法律效果、经济效果和社会效果。另外在破产案件处理过程中，法院、法官还要协调各方关系，这就需要在实践中不断积累丰富的经验。要建立一支专业的破产审判法官队伍，就必须注重法官的思想、政治、业务、作风建设，没有全面的法官队伍建设，就不会有高素质的法官。只有有了这支高素质的破产审判法官队伍，破产制度才能真正发挥应有的法律作用和社会作用。

其次，要进一步建立和完善破产审判工作机制。当前来讲，破产法对人民法院如何开展破产审判工作，作出了相应的法律规定，但是这些规定还比较原则，要让这些规定真正落地，还应当建立具体的工作机制。一是每种破产制度形式的落实需要具体的工作机制。比如，破产工作是包括破产清算、重整、和解三种制度形式。每种制度形式如何落实都应该有自己独立的工作机制，否则这三种制度就难以落地。二是破产案件如何实现繁简分流需要有相应的工作机制。实践中，破产案件难易不同，要提高案件审理的效率，就应当建立案件的简易程序和一般程序。目前，破产法律的简易程序还需要在立法上予以规定。在实践中，有的地方已经在探索简易程序。但是，即使以后法律规定了简易程序，如何实现繁简分流，还需要建立具体的工作机制。三是要建立破产企业或者其他市场主体的识别工作机制。破产企业等市场主体进入司法程序后，除了落实相应的法律规定开展工作外，还应当建立对破产企业等市场主体进行识别的工作机制，深入了解其为什么陷入破产的原因。这一工作机制是十分重要的，它对于法院应当对破产企业等是采用救治方式，还是清算方式至关重要。也是破产法律制度能够取得良好法律效果、社会效果的基础。这一机制如何建立，需要在实践中探索。破产审判工作还应当建立一些工作机制，这里就不再细说。

在建立这些破产审判工作机制时，有一个原则应当坚持，这就是市场化、法治化、专业化、信息化的原则。破产审判工作，实质上就是在法院破产审判工作平台上，实现资本、土地、技术、管理、人才等生产要素的重新整合。破产清算，就是把破产企业打碎，让原企业掌握的生产要素释放于社会，在社会中进行重新整合；司法重整，则是对原来的企业不打破，将原来企业中不合理的生产要素与新投入的新生产要素重新进行组合，让企业活起来。无论是破产清算还是司法重整，在进行生产要素的重新整合时，一定要坚持以市场化为导向。对市场不接受其产品的企业，应当坚决搞破产清算，实现市场出清；对市场接受其产品或者经过重整后接受其产品的企业，虽因为各种原因陷入破产境地，则可以通过司法重整，让其实现浴火重生。无论是破产清算还是司法重整、和解，都应当严格坚持法治原则，严格依法办事，公平公正维护相关当事人的合法权益。在坚持市场化、法治化过程中，一定要走专业化的道路，一定要充分利用信息化手段，让市场化和法治化的质量更好，效率更高。

第三，要建立个人破产制度。完整的破产制度至少包括两个方面，企业法人破产制度和个人破产制度。在破产制度的发展上，中国走了一条与西方完全不同的路。西方国家近现代意义上的破产制度是从个人破产开始的，那时还没有出现企业法人制度，更没有公司制度。为了解救那些“诚实而不幸的债务人”，英国1705年颁布了“安娜法案”，其内容包括：集中清理债务人的全部财产；将债务人的全部财产向债权人平等清偿；豁免债务人无法清偿的剩余债务。以后随着资本主义的发展，出现了工厂、公司，出现了法人制度，破产制度开始适用于企业法人组织。经过三百多年的发展，西方国家的破产制度发育相对成熟。

我国的破产制度的发展，则走了一条与西方国家完全不同的路。我国真正有破产制度是从上世纪八十年代中期开始的，从1986年通过“中华人民共和国企业破产法（试行）”，到2006年通过正式的“破产法”，我国的破产法律制度只适用于法人组织。所以，我国当前的破产法只是“半部破产法”，只有企业破产法，没有个人破产法。那我国现在是不是需要个人破产制度呢？当然需要！经过这么多年的实践，没有个人破产制度，企业法人破产制度的法律效果和社会效果会大大地打折扣，其突出表现就是企业的有限责任和投资者的有限责任难以落实，投资者的风险难以化解，投资积极性会受到极大地压制。这一点，应当说在理论界和实务界都有广泛的共识，我就不展开说了。

我还想讲的是，在当前社会主义市场经济制度下如何培育出个人破产制度。当前，全国各地陆续出现了培育个人破产制度的趋势。有的地方通过特区立法的方式初步建立个人破产制度，比如深圳。还有不少地区在现行法律框架内，来探索个人破产制度的发展，比如浙江台州、温州等地以个人债务集中清理的方式，探索个人破产制度逐渐培育之路。

在一个社会中，制度的培育通常通过两条道路来实现：一是通过立法的方式正式建立法律制度。这条道路的好处是来得快，有了立法，按照法律实施即可。但是缺点是立法有一个过程，许多法律难以在短时间里制定出来。但实践不能等！如果要等，许多问题没有办法及时解决。二是努力在实践中先行摸索，逐渐形成制度，最后上升为法律。目前各地对个人破产制度的探索走的就是第二条路。

由于个人破产制度对于市场经济制度的发展与完善是不可或缺的，它现在就是木桶中的一块短板。在推动成渝地区双城经济圈建设中，如果要有大的经济发展，必须要探索配套的个人破产制度。不能等，不能靠！要等，要靠国家出台完整的个人破产制度，那不知道猴年马月去了。那么如何来探索个人破产制度？我的基本观点就是，国家层面可以在“破产法”修改时正式建立个人破产制度，但宜粗不宜细。目前来讲，我国就如何建立个人破产制度争论还比较大，其原因是中国历来没有个人破产的先例，传统文化中还没有近现代意义上的破产理念，整个社会对破产制度和理念还有一个逐渐接受的过程。因此，国家层面的立法不宜规定过细，留出空间让实践活动逐渐填补。

无论在国家修改“破产法”前，还是修改“破产法”以后，在社会主义市场经济的发展过程中，都需要下决心逐渐培育破产制度。这一点是很重要的。任何一个制度都是在社会的土壤中逐渐培育的，不是立法结束后，该制度就当然产生了。“纸上的法律”要变成“活的法律”，需要实践的培育。所以，无论当前“破产法”修法如何进行，都要抓紧对破产制度的培育。在探索过程中，应当坚持“积极稳妥”的原则。所谓“积极”，就是要尽快建立个人破产制度，不能犹豫，不一定要完全等立法落地再开展。同时又要“稳妥”，不能引起巨大的社会震荡，因为在强烈的传统意识下，对于涉及到个人经营性债务、消费性债务、家庭共同财产如何处置等等问题，需要在现有法律原则框架基础上逐渐摸索，通过最高法院的司法解释、结合各地实际情况逐步完善制度。

第四，要进一步完善府院协调联动机制。府院协调联动机制是推动我国破产制度落地的重要机制。我国破产法几十年之所以难以落地，与没有建立府院协调联动机制是有关的。我国从2015年开始总结经验，逐渐推广府院协调联动机制，在广东、浙江、江苏等地都在陆续建立相关机制。比如江苏、浙江建立了省一级的府院协调联动机制，对于推动破产工作有很大帮助。但同时也应该看到，目前府院协调联动机制还是很初步的，多集中在组织形态上，在联动机制中涉及到的内容、各部门职能、工作程序等等，还没有完全制度化、具体化，仍需要进一步深化。在建立成渝地区双城经济圈背景下，四川、重庆在这个问题上也需要调查研究与积极探索。在建立府院协调联动机制的时候，应该确立“依法履职、法院主导、政府配合”的原则。首先，是各部门应当依法履职。政府要依法履职，法院也要依法履职。其次，是法院主导。为什么要法院主导？因为破产案件是法院办的，是在司法程序内审理和处置破产案件。因此，各部门的协调配合应当按照司法程序的进程有序推进。这样才能做到有条不紊，井然有序。第三，是政府配合。破产案件中有大量事务性工作需要政府配合。政府为何要配合？我认为，一是政府要依法行政。需要配合的都是他们职能范围内的事务，不能要求政府超出职权范围进行配合。二是在府院联动机制下，既是政府在对法院的工作给予支持，同时，也是法院在支持地方政府工作。例如，企业破产重整是在司法程序中的招商引资，是在搞活经济、增加税收、为政府抓经济提供帮助。

府院协调不仅要有组织上的保障，各相关部门还要有具体措施来落实。这也是政府职权的范围。比如说破产中涉及到税收减免问题，是税务部门的职能；涉及到征信、银行贷款、工商管理、社会稳定等问题，都需要政府的支持。在协调联动机制运行中，需要政府的主要负责同志出面牵头负责。因为法院在审理破产案件中所牵涉到的行政部门很多，让法官挨个沟通每个部门效率就太低了。这时需要政府确定一个牵头人，召集各个部门把问题说清楚，督促各部门各司其职，那么办案的效率便会提高。例如江苏、浙江等省的府院联动机制，是常务副省长来当领导小组的组长，副组长为省法院的院长，各相关部门作为职能成员参与其中；市一级常常是常务副市长牵头，各职能部部门也作为成员参加。

第五，要进一步完善破产管理人制度。从总体上讲，我国三十年多年来法院也审理过不少破产案件，但工作效率往往较低。其中一个重要原因，就是没有完整的管理人制度，没有专业化的管理人队伍。长期以来，管理人制度的缺失，一直是制约人民法院破产审判工作的瓶颈！管理人制度是否完善，是人民法院破产审判工作能否提高质量和效率的一个关键点。近几年来破产管理人水平在不断的提高，相关各个方面的专业化建设正在不断的推进。但从总体上看还是不够的，与预期要求还有距离，发展空间还很大。就未来破产审判工作格局来讲，期待破产法庭增加更多的法官是不现实的，但根据根据市场化的需求和破产审判工作的需要，建立一支有相当数量的专业化管理人队伍是非常必要的。届时，一个合议庭可能负责若干破产案件，但每个破产案件都要有一个专业化的管理人团队负责破产财产管理，从事大量破产案件的辅助性事务。管理人从事的这些辅助性事务，由法官指导下依法进行；法官则将主要精力集中在破产程序的推动和司法裁判权的行使。这种组合对于打破破产审判工作的瓶颈，提高破产审判质量和效率将有极大的好处。

在完善管理人制度时，有几个问题应当引起大家的注意：一是管理人应当中立化。管理人不仅仅要维护债权人的合法权益，也要维护债务人的合法权益，其积极履职会为公正合法、及时处理破产案件奠定良好的基础。如果管理人工作不积极，工作效率质量不高，那么破产案件的办案质量和效率就会降低。二是要明确管理人与法官的关系。确定管理人的工作机制时，应厘清管理人与法官的关系，应当明确管理人是法官依法处理破产案件的助手。破产案件中作为管理人的律师，与处理其他民商事案件时的律师的身份是不一样的。民商事案件中的律师，各自代表自己一方当事人的利益依法提出代理意见。法官则是居中裁判。而在破产案件中，管理人的身份不是如此，而是法官的助手。因为他们不仅要维护债权人的合法权益，同时也要维护债务人的合法权益特别是职工的合法权益，还要参与司法重整中与投资人的谈判，拟定重整方案等等。这些职能决定了他们不可能只站在某一方当事人的角度开展工作，而只能是以法官助手的身份参与工作。三是要建立管理人在破产程序中的工作机制。特别是管理人的工作职责、工作程序等等。这些问题我曾经在许多地方讲过，这里不再细说。四是建立对管理人的管理、培训、奖惩等制度。目前，许多地方都建立了管理人协会，如何建立和完善管理人制度，还需要在实践中不断探索。这方面，我也曾经在一些地方谈过自己的观点和看法，大家可以参考。这里不再细谈。

第六，要进一步建立和完善资本、土地、技术、管理、人才等生产要素有效组合的配套工作机制。在破产重整案件审理中，经常遇到战略投资人难求、先进技术难找、优秀人才难寻等问题。破产制度或者说破产审判工作的性质，就是在法院这一工作平台上，以市场化为导向，依法对市场主体的生产要素进行整合，让这些市场主体能够成为合格的市场竞争参与者重新走向市场；或者让“死亡”的市场主体的生产要素能够解放出来，与其他市场主体的生产要素重新组合，构成能够产生社会生产力的真正生产要素！要实现这一目标，就应当催生一批能够挽救“危困企业”的企业，就应当建立能够有效整合这些生产要素的工作机制。如何才能催生这些企业，如何才能建立这一工作机制呢？我认为，要解决这个问题，应当由政府牵头出面，按照法治化和市场化的要求，提倡、引导建立一批能够挽救危困企业和市场主体的企业。这些企业建立以后，再根据市场化的需求来配合做好寻找投资、技术等方面的工作。只有这样才能保证市场在资源配置中发挥决定性作用真正落到实处。另外，部分事关社会公共利益、国家利益的重大企业，其在适用破产程序时，也可以由政府出面，参与解决相关实际问题。

我认为，从以上六个方面开展工作，可以为破产制度落地生根、提高破产审判工作的质量和效率提供坚实保障。除以上六个方面的重要内容外，还应当特别注意破产信息化建设的问题，这对于提高破产审判工作的质量和效率有极大的作用。因这一问题我以前在许多地方讲过，这里不再细说。

时间已经进入2022年，面对当前的国际政治、经济形势以及国内经济形势，特别是新冠疫情发展的现状，在成渝地区双城经济圈建设中，我觉得还有四个方面的问题很值得我们关注。

第一，在当前需求收缩、供给冲击、预期转弱的形势下，应当以市场化为导向，慎用破产清算程序，注重中小微企业、个体工商户等市场主体的生存和发展。目前，疫情发展对中小微企业、个体工商户的生存极大不利。要尽可能力保需求、理顺供给、稳定预期，尤其要加强对民营企业的保护，减轻中小企业的生存压力。前一段时间的中央经济工作会议首提“三重压力”，即我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱。这三重压力对经济发展影响较大。虽然说中国经济长期向好的趋势没有改变、基本面是好的，但如果上述情况、尤其是需求收缩长期得不到改变，向好面就会增添许多不确定性、经济活力的空间就会缩小。

所以在目前三重压力之下，要注重保护民营企业，要保需求、顺供给、稳预期。法院在审案时，应当慎用破产清算，多采取救治和保护措施。为什么这么说呢，对于一个国家的经济来讲，能够让一个国家经济真正拥有活力，最重要的是中小微企业。中小微企业、个体工商户等小型市场主体，是解决我国庞大就业人口的主要渠道、是我国税收的主要税源地，是维护我国社会稳定的基石、是供给侧结构性改革的动力，是滋养社会需求的湿地，是经济创新发展的温床，是大中型企业生存的支撑，是经济健康稳定发展的地基。如果大量中小微企业都破产清算死亡，那么大量的人员就会失业、就业得不到保障，这也会导致生活、生产资料的需求缩小。要高度重视中小企业、个体工商户的地位与影响力，没有汪洋大海般的中小企业、个体工商户，大企业也难以开展有效的生产。因此，在破产案件审判工作中，要把中小微企业保护放重要的位置来考虑。

第二，要以市场化、法治化为导向，充分利用重整、和解的方式，全力救治生病企业和其他市场主体。特别是对于市场前景好、技术先进、管理优秀但陷入破产困境的企业，以及专精特新的中小微企业和市场主体，要注意通过破产保护的方式全力救治。

第三，以建立“立案、审判、执行、破产”为内容的民商事纠纷解决工作运行机制为目标，补齐破产审判工作短板，从制度上彻底解决“执行难”问题。目前成渝地区双城经济圈建设，必须要有良好的法治保障，这就要求法院自身必须要有正常、良好的工作运行机制。目前来讲，执行难的问题始终困扰着人民法院，更深深地困扰中国社会。虽然近几年的法院系统推进的攻克执行难工作，取得了很大成绩，但是要从制度上彻底解决“执行难”，就必须要建立科学的民商事纠纷解决工作运行机制。这个机制应当包括四个环节，也即“立案、审判、执行、破产”。目前为止，破产这块还是短板。以前法院建立的是“立案、审判、执行”三个环节的工作机制，认为只要认真抓好执行工作，“执行难”问题就解决了。通过这么多年的研究和实践，“执行难”在孤立的执行领域是没办法解决的。只有通过体系化思维，从补短板的角度建立和完善破产制度，才能从根本上解决“执行难”问题。

“执行难”问题是怎样产生的呢？它的存在自然有深刻的社会背景和非市场化的传统文化意识等等，但法律制度的缺失，特别是民商事司法工作运行机制的不完善，也是极其重要的原因。按照现行民事诉讼程序，法院判决生效后，如果当事人不主动履行，权利人可以通过执行程序申请强制执行，如果被执行人有执行财产，当然可以依法执行，申请人的民事权利得以实现；如果被执行人无财产可以执行，申请人的民事权利无法实现时，按照现行规定，法院可以在保留申请人再次申请执行权利的前提下，采用终结本次执行的方式结案，以后申请人发现被执行人有可供执行的财产时，可以再次向人民法院申请执行。终结本次执行的结案方式，虽然形式上结案了，但他与被执行人之间的民商事案件纠纷实质上依然存在。这些实质上并未了结的案件日积月累，形成了庞大的未结案数量，在整个社会中出现了官了民不了的“执行难”。很明显，作为“立案、审判、执行”三个环节的民商事纠纷解决工作机制，没有从司法工作机制上给无财产可供执行的民商纠纷以彻底解决问题的出路。终结本次执行的制度，只是从统计上为降低法院执行未结案数量作了一个临时性的制度性安排，并没有从法律上真正终结当事人之间的民事纠纷。

问题症结点在哪里呢？在于我们没有完善的破产审判工作制度，在于我们没有将破产制度纳入到民商事纠纷解决工作机制之中，而是让它在这个工作机制之外孤立地游荡。据我们研究，国外许多国家之所以没有“执行难”，是因为这些国家有完善的破产制度：如果义务人不履行法院裁判，权利人可以申请强制执行；如果被执行人查无财产，则由当事人走破产程序，即或破产清算，或重整、和解，没有终结本次执行的制度安排。至此，当事人之间的纠纷在程序上就走到尽头。

如果我们在“三环节”工作机制的基础上增加破产环节的制度安排，凡是当事人没有财产可执行的，可以通过破产程序终结纠纷。通过建立“立案、审判、执行、破产”四环节的民商事纠纷解决工作机制，一个民商纠纷就有了完整的解决机制，民商事司法工作就有了完善的制度性规范可循了。如果将破产制度纳入到民商事司法工作机制之中，有了完善的破产制度之后，执行队伍和破产审判队伍可以根据需要重新整合，执行制度和破产制度相互配合，相互补充，质量和效率都会有大幅提高。那时，那“执行难”的解决就有了真正的制度保障。

第四，要坚持对外全面开放，搞好跨境破产审判工作，为“一带一路”经济带的发展提供法治保障。当前虽然面对世界经济发展的各种不确定性，但坚持对外全面开放依然是重要的基本战略。从成渝地区双城经济圈的定位和走向来看，也是在服务“一带一路”战略。大家提供法治保障的过程中，要有这方面的构想，从成都、重庆出发，向西前进经过西安进入河西走廊，然后通过新疆进入“一带一路”沿线各国；另外从成都、重庆出发，经过云南通过缅甸到达印度洋，然后抵达阿拉伯海以及非洲东海岸，这显示了成渝地区双城经济圈在地理上与“一带一路”国家的亲密性。成渝两地在开展破产审判的工作过程中，要提前预判到未来可能产生的跨境破产问题，对制度的设计要有一定的远见、前瞻性，为经济发展提供法治保障。

各位领导、各位专家、同志们，在未来成渝地区双城经济圈的建设中，不仅要发展生产力，也要发展生产关系、建立系统完善的上层建筑。特别是法律方面，需要仔细思考如何做好法治保障。具体到破产方面，我在上面提到了六个方面的制度、四个方面的当前任务，我把这些意见提出来，供同志们参考，讲得不对的地方请大家批评指正。

本文来源：微信公众号“民事司法评论”

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中国行为法学会资产管理研究院（部）